Sintesi della normativa in materia di gioco d’azzardo e ludopatia

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Premessa

Il gioco d’azzardo ha assunto dimensioni rilevanti anche nel nostro Paese e ciò ha portato a riflettere sul rischio per molti soggetti (soprattutto quelli più vulnerabili) di una vera e propria dipendenza comportamentale (Gioco d’Azzardo Patologico – GAP; vedi la riguardo questa pubblicazione della Presidenza del consiglio), con gravi disagi per la persona, non solo per l’incapacità di controllare il proprio comportamento di gioco ma anche di poter compromettere l’equilibrio familiare, lavorativo e finanziario, fino all’indebitamento o all’assoggettamento a tassi usurai presso la criminalità organizzata: come sottolineato anche dalla Direzione nazionale antimafia, in questo settore le mafie hanno effettuato ingenti investimenti anche con riferimento ai giochi legali.

Orientamenti comunitari

Non c’è una normativa comunitaria specifica sul gioco d’azzardo. Il Parlamento europeo ha però approvato nel 2013 una risoluzione nella quale si afferma la legittimità degli interventi degli Stati membri a protezione dei giocatori, anche a compressione di alcuni principi cardine dell’ordinamento comunitario come, ad esempio, la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi (vedi al riguardo anche una sentenza della Corte di giustizia del 2011 concetto ribadito anche nella più recente sentenza del 2015): è necessario infatti contrastare i possibili effetti negativi per la salute e a livello sociale, tenuto anche conto dell’enorme diffusione del gioco d’azzardo, anche attraverso campagne di monitoraggio del fenomeno e di sensibilizzazione dei cittadini. Nel 2014 la Commissione Europea è intervenuta sul tema con una raccomandazione, con cui ha stabilito i principi che gli Stati membri sono invitati a osservare al fine di tutelare i consumatori, con particolare attenzione ai minori e ai soggetti più deboli. Si sottolinea la necessità di fornire informazioni ai giocatori circa i rischi cui vanno incontro, di realizzare una pubblicità responsabile, di vietare ai minori l’accesso al gioco d’azzardo on line, di creare un conto di gioco per determinare l’identità e, soprattutto, l’età del consumatore, con fissazione di un limite di spesa e messaggi periodici su vincite e perdite realizzate; e, ancora, di prevedere linee telefoniche per fornire assistenza ai giocatori, un’attività formativa anche per i dipendenti delle case da gioco e campagne di informazione sui rischi legati al gioco d’azzardo.

La legislazione nazionale italiana

Sul fenomeno della ludopatia si registrano ripetuti interventi legislativi da parte del Parlamento, fondati sull’esigenza di tutelare l’ordine e la sicurezza pubblica, di contrastare il crimine organizzato ed eventuali frodi e di salvaguardare minori e soggetti più deboli, oltre che per regolare i profili di carattere fiscale. La regolamentazione del gioco distingue i giochi vietati da quelli consentiti; per questi ultimi occorre ottenere un’apposita concessione o autorizzazione. Anche Regioni ed amministrazioni locali sono intervenute sulla materia dei giochi, dando origine anche ad un complesso contenzioso con gli operatori del settore (leggi il paragrafo successivo).

Le disposizioni del testo unico del 1931 in materia di pubblica sicurezza sono state più volte aggiornate nel corso degli anni: ad esempio la legge n. 266 del 2005  (legge finanziaria per il 2006, art.1, commi 525 ss), al fine di contrastare i fenomeni di illegalità connessi alla distribuzione on line dei giochi con vincite in denaro, attribuisce in particolare all’Azienda Autonoma Monopoli di Stato la puntuale regolamentazione del settore (vedi ad esempio il decreto 27 luglio 2011) e l’inibizione dei siti web privi delle autorizzazioni previste, o che svolgono attività in contrasto con la disciplina vigente. Il decreto legge n. 98 del 2011  (convertito nella legge n. 111 del 2011), nel ribadire il divieto di partecipazione ai giochi pubblici con vincita in denaro ai minori di 18 anni, inasprisce le sanzioni, di natura pecuniaria ovvero di sospensione dell’esercizio o di revoca in caso di commissione di tre violazioni nell’arco di tre anni (I controlli, stando a quanto riferito dal Governo in sede di interrogazione parlamentare, sono stati circa 38.000 nel 2013 e oltre 20.000 nel 2014). Lo stesso provvedimento detta anche norme più severe sui requisiti dei concessionari di giochi pubblici e disposizioni per contrastare l’evasione, l’elusione fiscale e il riciclaggio (commi 20 ss.).

La legge n. 88 del 2009, art. 24, commi 12 ss (legge comunitaria per il 2008), oltre a nuovi requisiti dei soggetti che richiedono la concessione ed un inasprimento delle sanzioni, prevede l’adozione di  strumenti ed accorgimenti per l’esclusione dall’accesso al gioco on line da parte di minori, nonché l’esposizione del relativo divieto in modo visibile negli ambienti virtuali di gioco gestiti dal concessionario (comma 17, lett. e). Con il c.d. “conto di gioco” di cui al comma 19 (per la cui apertura occorre fornire il codice fiscale) si crea una sorta di autolimitazione obbligatoria per il giocatore, che stabilisce i propri limiti di spesa settimanale o mensile, con conseguente inibizione dell’accesso al sistema in caso di raggiungimento della soglia predefinita. Per i giocatori è prevista anche la facoltà di auto-esclusione dal sito del concessionario, con conseguente impedimento ad un nuovo accesso. L’anagrafe dei conti di gioco consente anche il monitoraggio dell’attività di ciascun giocatore. Con la legge n. 220 del 2010 (art. 1, commi 78 ss) viene rivisto lo schema di convenzione tipo per le concessioni per l’esercizio e la  raccolta  dei  giochi pubblici, anche al fine di contrastare la diffusione del gioco irregolare o illegale in Italia e le infiltrazioni della criminalità organizzata nel settore, di tutelare la sicurezza, l’ordine pubblico ed i consumatori, specie minori d’età (sulla legittimità di tali restrizioni all’attività di organizzazione e gestione dei giochi pubblici affidati in concessione vedi anche la sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 2015).

Un intervento più organico in materia è stato effettuato con il decreto legge n. 158 del 2012 (c.d. decreto Balduzzi, convertito nella legge n. 189 del 2012) che affronta diverse tematiche.

  • Con riguardo ai profili sanitari, si prevede l’aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza (LEA) con riferimento alle prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da ludopatia (art. 5, comma 2). In attuazione di tale disposizione, è stato approvato il Piano d’azione nazionale.
  • Per contenere i messaggi pubblicitari, si vieta l’inserimento di messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro nelle trasmissioni televisive e radiofoniche nonché durante le rappresentazioni teatrali o cinematografiche non vietate ai minori. Sono anche proibiti i messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro su giornali, riviste, pubblicazioni, durante trasmissioni televisive e radiofoniche, rappresentazioni cinematografiche e teatrali, nonché via internet, che incitano al gioco ovvero ne esaltano la sua pratica, ovvero che hanno al loro interno dei minori, o che non avvertono del rischio di dipendenza dalla pratica del gioco. La pubblicità deve riportare in modo chiaramente visibile la percentuale di probabilità di vincita che il soggetto ha nel singolo gioco. Per i trasgressori (sia il committente del messaggio pubblicitario sia il proprietario del mezzo di comunicazione interessato) vi è una sanzione amministrativa da 100.000 a 500.000 euro (art. 7, commi 4 e 4 bis) (Su questo argomento vedi anche la circolare applicativa dell’AAMS del 2012).
  • Avvertimenti sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi con vincite in denaro e sulle relative probabilità di vincita devono essere riportati su schedine e tagliandi dei giochi; su apparecchi di gioco (c.d. AWP – Amusement with prizes), cioè quegli apparecchi che si attivano con l’introduzione di monete o con strumenti di pagamento elettronico; nelle elle sale con videoterminali (c.d. VLT – Video lottery terminal); nei punti di vendita di scommesse su eventi sportivi e non; nei siti internet destinati all’offerta di giochi con vincite in denaro. In caso di inosservanza di tali disposizioni è prevista la sanzione amministrativa di 50.000 euro (art. 7, commi 5 e 6).
  • Il Ministero dell’Istruzione segnala l’importanza del gioco del responsabile agli istituti primari e secondari ai fini dell’organizzazione di campagne informative ed educative sul tema (art. 7, comma 5 bis).
  • Viene ribadito il divieto di ingresso ai minori di anni 18 nelle aree destinate al gioco con vincite in denaro interne alle sale Bingo, nelle aree ovvero nelle sale in cui sono installati apparecchi VLT e nei punti vendita in cui si esercita – quale attività principale – quella di scommesse. Il titolare dell’esercizio è tenuto ad identificare i minori di età mediante richiesta di esibizione di un documento di identità, tranne nei casi in cui la maggiore età sia manifesta (art. 7, comma 8).
  • E’ prevista l’intensificazione dei controlli sul rispetto della normativa (art. 7, comma 9) ed una progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta dei punti gioco per tener conto della presenza nel territorio di scuole, strutture sanitarie e ospedaliere, luoghi di culto, centri socio-ricreativi e sportivi (art. 7, comma 10).  Peraltro non è mai stato emanato il decreto ministeriale che avrebbe dovuto indicare i criteri ed indirizzi e le amministrazioni regionali e locali hanno adottato dei propri regolamenti in materia, dando luogo anche ad un forte contenzioso (vedi infra; leggi anche la risposta del Governo ad un’interrogazione parlamentare)

In base al decreto Balduzzi è stato istituito infine un Osservatorio per valutare le misure più efficaci per contrastare la diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave. Tale Osservatorio, Inizialmente istituito presso l’Agenzia delle dogane e dei monopoli è stato successivamente trasferito al Ministero della salute ai sensi della legge n. 190 del 2014  (legge finanziaria per il 2015), che ne modifica anche la composizione, per assicurare la presenza di esperti e di rappresentanti delle regioni, degli enti locali e delle associazioni operanti in materia. La stessa legge (art. 1, comma 133) destina annualmente, a decorrere dal 2015 una quota di 50 milioni di euro, nell’ambito delle risorse destinate al finanziamento del Servizio Sanitario Nazionale, per la cura delle patologie connesse alla dipendenza da gioco d’azzardo (1 milione annuo per la sperimentazione di software per monitorare il comportamento del giocatore e generare messaggi di allerta).

La legge n. 190 del 2014 contiene anche una disciplina transitoria (in attesa del riordino della normativa con la delega contenuta nella legge n. 23 del 2014, vedi infra), in materia di giochi pubblici. In particolare è prevista la possibilità di regolarizzare la posizione per tutti coloro che offrono scommesse con vincite in denaro (per proprio conto o di terzi, anche esteri) che non sono collegati al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, pena ulteriori sanzioni e normative restrittive. Tale disposizione è volta a disciplinare una situazione che si è determinata nel corso degli ultimi anni in relazione ad alcune agenzie di scommesse, collegate a bookmakers e casinò off-shore, con sedi all’estero, che ritengono di poter esercitare attività di raccolta di gioco in Italia senza concessione da parte dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, e conseguentemente non versano alcuna imposta all’erario.

Si segnala infine che la legge n. 23 del 2014 Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita contiene una delega al Governo per il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici (art. 14). Il termine per esercitare la delega, inizialmente previsto per il 26 marzo 2015, è stato successivamente prorogato al 26 giugno 2015 (d.l. 4 del 2015, art. 1).La delega detta disposizioni sia per la tutela dei minori e per contrastare il gioco d’azzardo patologico, sia per combattere il  gioco illegale  e   le   infiltrazioni   delle   organizzazioni   criminali nell’esercizio dei giochi pubblici, attraverso una maggiore trasparenza dei requisiti delle società concessionarie.

Tra i principi della legge delega si ricordano: il riordino della disciplina del prelievo erariale sui singoli giochi; l’applicazione di regole trasparenti in materia di titoli abilitativi all’esercizio dell’offerta di gioco, con introduzione, anche graduale, del titolo abilitativo unico; la rivisitazione dei compensi spettanti ai concessionari; la revisione dei requisiti dei soggetti che controllano o partecipano al capitale di società concessionarie; l’introduzione di un regime di gestione dei casi di crisi del rapporto concessorio; il riordino delle disposizioni concernenti l’accertamento sui tributi gravanti sui giochi; il riordino del sistema sanzionatorio, con particolare riferimento alle violazioni nell’ambito del gioco on line; la revisione della normativa in materia di qualificazione degli organismi di certificazione degli apparecchi da gioco; la razionalizzazione sul territorio della rete di raccolta del gioco; l’allineamento della durata delle diverse concessioni; la deflazione del contenzioso in materia di giochi; l’attuazione di un piano straordinario di controlli per contrastare la pratica del gioco illecito; la destinazione di risorse alla cura delle patologie connesse al gioco d’azzardo; il monitoraggio dell’efficacia delle disposizioni riguardanti il divieto di pubblicità per i giochi con vincita in denaro; l’introduzione del divieto di pubblicità nelle trasmissioni radiofoniche e televisive per i giochi con vincita in denaro; previsione di un meccanismo di autoesclusione dal gioco; l’introduzione di modalità di pubblico riconoscimento per gli esercizi commerciali che decidano di non installare apparecchiature da gioco con vincita in denaro.

La concreta attuazione di tali principi, in sede di redazione del decreto legislativo, assume una notevolissima importanza anche alla luce degli importanti provvedimenti assunti in questi anni da Regioni ed enti locali.

La legislazione regionale

La maggior parte delle  Regioni, nell’ambito delle proprie competenze (vedi al riguardo la sentenza della Corte costituzionale n. 300 del 2011) accanto alle misure contenute nei piani sanitari, ha approvato specifici provvedimenti volti a prevenire la diffusione dei fenomeni di dipendenza dal gioco, anche se lecito, ed a tutelare le persone soggette ai rischi che ne derivano. Leggi statali e regionali concorrono, ciascuna nel proprio ambito, al perseguimento dello stesso obiettivo, costituito dalla materia salute, con il solo limite del “rispetto dei principi fondamentali” stabiliti dalle leggi dello Stato, come indicato all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, tra i quali va ricordato in particolare quello relativo alla c.d. “prevenzione logistica”, in base al quale tra i locali ove sono installati gli apparecchi da gioco e determinati luoghi di aggregazione e/o permanenza di fasce vulnerabili della popolazione deve intercorrere una distanza minima, ritenuta ragionevolmente idonea ad arginare i richiami e le suggestioni di facile ed immediato arricchimento.

La normativa della regione Lombardia. La legge n. 8 del  2013 (“Norme per la prevenzione e il trattamento del gioco d’azzardo patologico”, così come modificata dalla legge n. 11 del 2015) interviene sui seguenti aspetti:

  • divieto di installazione di apertura di nuove sale da gioco e installazione di apparecchi di gioco entro un ambito di 500 metri dai “luoghi sensibili” ( scuole, luoghi di culto, strutture sanitarie, centri di aggregazione giovanile etc); i comuni hanno la facoltà di individuare altri “luoghi sensibili”, tenuto conto dell’impatto degli apparecchi sul contesto, sulla sicurezza urbana, la viabilità, l’inquinamento acustico ed il disturbo della quiete pubblica; sono equiparati alla nuova installazione il rinnovo del contratto stipulato tra esercente e concessionario per l’utilizzo degli apparecchi, la stipula di un nuovo contratto nel caso di rescissione o risoluzione del contratto in essere e l’installazione dell’apparecchio in altro locale in caso di trasferimento della sede dell’attività; i comuni devono verificare il rispetto della distanza minima in caso di autorizzazione allo svolgimento di interventi edilizi;
  • divieto di qualsiasi attività pubblicitaria relativa all’apertura o all’esercizio di sale da gioco o all’installazione di apparecchi per il gioco lecito presso esercizi commerciali o pubblici;
  • attribuzione di un osservatorio regionale sulle dipendenze con compiti di studio del gioco d’azzardo, di monitoraggio e proposta e di individuazione di buone prassi;
  • previsione di un marchio ” No slot” per i circoli e gli altri luoghi di intrattenimento che scelgono di non installare nel proprio esercizio le apparecchiature per il gioco d’azzardo;
  • contributi ad enti associazioni che svolgono attività di assistenza e sensibilizzazione sui rischi del gioco e sull’uso responsabile del denaro;
  • precisazione delle competenze di Comuni e aziende sanitarie con riferimento alle campagne di informazione e educazione sui rischi derivanti dalla dipendenza da gioco e le iniziative di monitoraggio nelle scuole e negli altri luoghi di formazione e socializzazione e quelle di supporto ai soggetti deboli e alle loro famiglie;
  • obblighi di informazione a carico dei gestori delle sale gioco sul fenomeno del G.A.P. e sui i rischi connessi al gioco ed attività di formazione del personale che lavora all’interno;
  • istituzione di un numero verde regionale per le segnalazioni e le richieste di aiuto, i cui riferimenti sono affissi su ogni apparecchio per il gioco d’azzardo lecito;
  • riduzione dell’Irap a vantaggio degli esercizi che provvedono volontariamente alla completa disinstallazione degli apparecchi da gioco con corrispondente aumento dell’aliquota per gli altri esercizi con tali apparecchi;
  • le sanzioni sono destinate prioritariamente a iniziative per la prevenzione e il recupero dei soggetti patologici, anche in forma associata, o a finalità di carattere sociale e assistenziale;
  • previsione di una relazione periodica della Giunta sullo stato di avanzamento del programma.

In attuazione della legge n. 8 del 2013 è stato approvato il piano  integrato, di durata triennale, per il contrasto, la prevenzione e la riduzione della dipendenza dal gioco patologico (delibera n. 10/1314 del 2014) ed adottati una serie di provvedimenti attuativi con riferimento alla formazione del personale delle sale da gioco (delibera 10/2573 del 2014), al sostegno delle famiglie (delibera 10/2573 del 2014), alla disciplina dell’accesso agli esercizi dove si pratica il gioco d’azzardo lecito (regolamento n. 5 del 2014) e allo sviluppo di azioni di prevenzione e contrasto alle forme di dipendenza dal gioco d’azzardo lecito (D. Dirig. reg. n. 1934 del 2015).

La normativa delle altre regioni. Nella stessa direzione si pongono sostanzialmente anche le leggi del Friuli Venezia Giulia (n. 1 del 2014), dell’Abruzzo (n. 40 del 2013), della Basilicata (n. 30 del 2014), dell’Emilia Romagna (n. 5 del 2013), del Lazio (n. 5 del 2013), della Liguria (n. 17 del 2012 e n. 18 del 2012), della Puglia (n. 43 del 2013), della Toscana (n. 57 del 2013), dell’Umbria (legge n. 21 del 2014). Il Piemonte ha inserito disposizioni in materia nell’ambito della legge finanziaria per il 2014 (n. 1 del 2014, art. 7) e così anche il Veneto (legge n. 6 del 2015, art. 20); la Campania le ha inserite all’interno di un provvedimento di rilancio e sviluppo dell’economia regionale (legge n. 16 del 2014, art. 1, commi 197 ss); per il Trentino Alto Adige vedi le leggi provinciali sulla disciplina dei pubblici esercizi  (n. 9 del 2000, n. 13 del 1992 e n. 17 del 2012).

Per quanto riguarda specificamente gli incentivi/disincentivi tramite l’Irap, le regioni Lombardia, Piemonte, Basilicata Umbria hanno stabilito una riduzione dello 0,92% dell’irap per gli esercizi che effettuano la disinstallazione ed un corrispondente aumento dello 0,92% per le sale con attrezzature da gioco ; la Toscana ha previsto un aumento dello 0,3% ed una riduzione dello 0,5%, mentre il Veneto solo l’addizionale dello 0,2% a carico di chi mantiene le attrezzature da gioco.

Alcune leggi regionali e provinciali (Abruzzo, Lazio, Liguria, Trentino Alto Adige) prevedono una distanza minima di 300 metri dai “luoghi sensibili”.

Alcune Regioni (come Basilicata, Liguria, Piemonte, Puglia, Toscana e Campania) hanno previsto un apposito Osservatorio sul gioco d’azzardo; la Puglia ha indetto anche una giornata dedicata al tema “contrasto alla diffusione del gioco d’azzardo” presso tutti gli istituti scolastici e universitari.

I poteri dei comuni. Le amministrazioni comunali hanno individuato varie modalità per regolamentare la materia e contrastare la forte diffusione nel territorio delle sale da gioco ed il fenomeno della dipendenza. della dipendenza da gioco. Ma l’azione dei comuni si è scontrata con le forti resistenze degli esercenti le sale da gioco che hanno presentato numerosi ricorsi ai giudici amministrativi.

Una disciplina organica è stata dettata ad esempio dal comune di Genova, che ha emanato un apposito  regolamento, in attuazione della legge regionale n. 18 del 2013 (delibera n. 21 del 2013) sulle licenze e le autorizzazioni di competenza comunale relative all’esercizio di giochi leciti, volto introdurre limitazioni all’apertura di locali adibiti al gioco (in particolare attraverso l’individuazione di ulteriori ”luoghi sensibili” e la fissazione di orari massimi di apertura). Alcune disposizioni sono state però ritenute illegittime dal Tar Liguria – sentenza del n. 189 del 2014 (per approfondimenti leggi questa scheda).

Interessante la decisione assunta dal Consiglio di Stato sui ricorsi straordinari per l’annullamento della delibera del consiglio comunale di San Michele All’Adige (n. 17 del 2012) sui criteri di insediamento di esercizi con attività prevalente di gioco con apparecchi da intrattenimento con vincita in denaro, al fine di evitare la diffusione incontrollata delle patologie compulsive connesse all’abuso da gioco, specialmente per i soggetti minorenni, e di assicurare la qualità del contesto urbano, la viabilità e la sicurezza urbana ed evitare il disturbo della quiete pubblica. Il massimo organo della giustizia amministrativa ha respinto in toto tali ricorsi, in quanto la delibera trova il suo fondamento nell’art. 13 bis della legge provinciale n. 9 del 2000  e nell’esigenza di contrastare efficacemente la ludopatia (che riguarda non solo il gioco d’azzardo ma anche i giochi leciti).

In generale, gli strumenti previsti dalla normativa vigente si sono rivelati efficaci per contrastare l’apertura di nuove sale da gioco, così come l’esercizio nel territorio italiano dell’attività di scommesse e giochi da soggetti di altri paesi europei privi del titolo abilitativo rilasciato dall’autorità italiana (vedi sentenza Tar Lazio n. 1846 del 2014).

Al contrario, i provvedimenti limitativi riguardanti esercizi già autorizzati allo svolgimento dell’attività prima dell’entrata in vigore delle leggi regionali sono stati di norma annullati dal giudice amministrativo: vedi ad esempio la sentenza del Tar Lombardia n. 149 del 2015 riguardante l’interpretazione estensiva da parte del comune di Milano dei limiti di distanza dai “luoghi sensibili” (nello stesso senso le altre sentenza del Tar Lombardia n. 449 del 2015 e n. 2536 del 2014). Interessante è anche la sentenza del Tar Lombardia n. 706 del  2015, con la quale è stato accolto il ricorso di una società che svolgeva esclusivamente attività di raccolta delle scommesse e alla quale, secondo il giudice amministrativo, non possono quindi applicarsi – come aveva fatto invece il comune di Milano con un’interpretazione estensiva della legge regionale) le disposizioni della legge regionale che fa riferimento invece solo alle attrezzature (in particolare, slot machine e videolottery) ed ai giochi di abilità senza terminale di cui all’art. 110 t.u.

Un caso particolare è quello della legge provinciale di Bolzano  n. 17 del 2012, che ha previsto espressamente (art. 1, comma 1), la rimozione, entro due anni dall’entrata in vigore, degli apparecchi da gioco di cui all’art. 110, comma 6, TULPS, precedentemente installati e la loro sottoposizione alle stesse limitazioni valevoli per gli apparecchi di nuova installazione. Tale normativa è stata ritenuta pienamente legittima dal Tar di Bolzano ed i titolari delle sale da gioco non possono vantare alcun affidamento “al mantenimento degli apparecchi da gioco, avendo il legislatore, con una norma sopravvenuta, ritenuto contraria all’interesse pubblico la messa a disposizione di tali giochi negli esercizi pubblici che si trovino nel raggio di 300 dai luoghi che lo stesso legislatore ha individuato come sensibili… ed è rimesso alla discrezionalità del legislatore regolare lo stato dei rapporti pendenti, valutando la scelta tra retroattività ed irretroattività, con il solo limite che la scelta risponda a criteri di ragionevolezza e non siano contraddetti principi e valori costituzionali” (sentenza n. 22 del 2015, che conferma l’orientamento già assunto in passato dallo stesso Tar; nello stesso senso anche le sentenze Tar Lazio n. 7700 del 2013 e n. 3122 del 2014). Sul punto si era espresso in precedenza anche il Consiglio di Stato, evidenziando che le disposizioni della legge provinciale “ non incidono direttamente sulla individuazione e sulla installazione dei giochi leciti, ma su fattori (quali la prossimità a determinati luoghi e la pubblicità) che potrebbero, da un canto, indurre al gioco un pubblico costituito da soggetti psicologicamente più vulnerabili od immaturi e, quindi, maggiormente esposti alla capacità suggestiva dell’illusione di conseguire, tramite il gioco, vincite e facili guadagni e, dall’altro, influire sulla viabilità e sull’inquinamento acustico delle aree interessate (sentenza n. 4498 del 2013). E alla disposizione va attribuita natura di norma d’interpretazione autentica.

Con riferimento alle altre misure adottate dalle amministrazioni locali per circoscrivere l’attività delle sale da gioco, va sottolineata la significativa evoluzione della giurisprudenza amministrativa in materia, alla luce delle più recenti pronunce della Corte costituzionale (vedi in particolare la sentenza n. 220 del 2014), quale emerge anche da alcune importanti decisioni del Consiglio di Stato (vedi per tutte la sentenza n.5251 del 2014, con un’ampia ricostruzione della giurisprudenza in materia).

Con riferimento specifico al tema delle limitazioni orarie all’apertura delle sale da gioco decise dalle singole amministrazioni comunali, vanno registrate le numerose sentenze che affermano la piena legittimità delle ordinanze del Sindaco ex art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267/2000, proprio al fine di contrastare il fenomeno del gioco di azzardo patologico e a tutela della salute, della quiete pubblica e della circolazione stradale. Si possono citare la riguardo le sentenze del Tar Lombardia  n. 995 del 2015 e n. 704 del 2015, del Tar Liguria n. 362 del 2015 e del Tar Veneto n. 290 del 2015, nonché quella del Tar Lombardia n. 293 del 2015 che pone in evidenza la necessità di una adeguata istruttoria sulla rilevanza del fenomeno del gioco d’azzardo nel territorio; proprio per l’inadeguatezza dei dati sulle caratteristiche del fenomeno nel comune di Bresso ha indotto il Tar Lombardia ad annullare l’ordinanza del Sindaco di Bresso sulle limitazione orarie (sentenza n. 1237 del 2015). Analogamente, anche il Consiglio di Stato ha definitivamente annullato la delibera del comune di Desio sulle limitazioni orarie proprio perché l’indicazione degli interessi concretamente protetti risultava indicata “in via del tutto generica e per nulla circostanziata” (sentenza n. 3271 del 2014). Nel caso del regolamento approvato dal comune di Genova, invece, il Tar Liguria ha annullato la disposizione sulla limitazione degli orari di apertura perché stabilita in modo rigido nel regolamento stesso, senza alcuno spazio di discrezionalità per l’ordinanza del sindaco (sentenza n. 189 del 2014).

Anche le disposizioni volte a stabilire distanze minime dai c.d. “luoghi sensibili” inferiori a quelle indicate dal decreto Balduzzi (o prevedere ulteriori “luoghi sensibili”) hanno in genere superato il vaglio di legittimità dei giudizi amministrativi (vedi per tutte la sentenza n. 22 del 2015 del Tar Bolzano). Non mancano però decisioni che vanno in una diversa direzione: ad esempio, il Tar Emilia Romagna ha invece ritenuto illegittima la previsione da parte dei comuni di Bologna e Comacchio di una distanza minima delle sale gioco dai “luoghi sensibili”, in assenza del decreto ministeriale di cui al c.d. decreto legge Balduzzi (vedi le sentenze nn. 407 del 2015, 396 del 2015 e 974 del 2014).

Sulle iniziative in corso per realizzare sinergie tra amministrazioni centrali e locali vedi anche la risposta del Governo, in data 19 febbraio 2015, all’interrogazione 3-00791 inerente l’apertura di una grande sala giochi a Milano.

Meritano infine una citazione anche le iniziative volte a limitare la pubblicità del gioco d’azzardo: si segnala, a titolo di esempio, che il regolamento del comune di Empoli sulla “adozione”  da parte di soggetti privati o pubblici delle aiuole spartitraffico e rotatorie, prevede espressamente il divieto, per i cartelli informativi posti sulle rotatorie, di qualsiasi messaggio promozionale del gioco d’azzardo (delibera n. 5 del 2015, art. 8).

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